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当前，我国正在形成以中心城市和城市群带动大中小城市协调发展的空间格局。在建设全国统一大市场的进程中，生产要素正在逐步实现合理流动和高效集聚。从人均GDP的差距来看，无论是在全国层面，还是沿海内陆之间、南北之间、省域内部城市之间都出现了“在发展中促进相对平衡”的良好态势。

我国经济的现代化过程伴随着经济和人口的空间大变局。当前，我国有大约40%的地级市出现了人口负增长，其中约一半是外围郊县人口负增长，而中心城区人口正增长，另一半是外围郊县与中心城区人口同时负增长。即使是在人口总体增长比较快的长三角和珠三角城市群内部，相对远离大城市的地区也出现了人口负增长的情况。针对这种区域发展的新格局，为了实现统一大市场下的资源配置优化和高质量发展，在当前中心城市和城市群带动大中小城市协调发展的战略之下，应制定针对人口流入地区和人口流出地区的差异化发展政策，更好地促进地区间分工协作，实现人均GDP和生活质量的相对平衡。

对于人口流入地，要不断深化体制机制改革，改善本地的居住环境，增强本地的人口承载力。在人口政策上，除少数超大城市的中心城区外，大幅度降低落户门槛，并相应提高公共服务提供水平，特别要加强学校和廉租房、公租房建设，促进外来人口的市民化。在基础设施方面，大城市周围的中小城市和县城要融入以中心城市为核心的都市圈发展，增加与中心城市的交通可达性。在土地制度方面，突破传统的按市级行政管辖范围设置开发强度的模式，在都市圈范围内使土地开发（特别是轨道和公路沿线开发）适应常住人口增长趋势。在政府目标方面，对于人口流入地区，要更加强调经济总量增长目标和单位土地产出绩效目标。

在人口流出地区，则要正视人口流动的客观规律，通过不断完善政策体系，切实提高人民的收入和生活水平。首先，在人口流出过程中，要发展有竞争力且可持续发展的产业，推进农业、旅游和资源型产业的规模化和现代化，提高人均收入。在基础设施和建设用地方面，要转变发展模式，对于人口大量流出的地区要适度减量规划。对于公共服务，要在保障基本公共服务的同时，促进公共服务适度向中心城区集中供给，提高供给质量和效率。在政府方面，对人口流出地要更加强调人均收入和综合生活质量目标。

在上述差异化发展的路径上，中央可对人口流出地区实施有效的财政转移支付，促进基本公共服务均等化。在以人为核心的县域城镇化进程中，县城公共服务能力和水平要与常住人口规模挂钩，不断推进和完善城乡间、地区间的基本公共服务均等化。在此过程中，对于农村地区，从兼顾公平与效率的公共服务供给来看，村居合并在未来必然会不断推进，在政策和舆论方面需正确应对。在人口持续流出的地区，可适度合并行政乡镇甚至县，精简机构，降低行政管理成本并提高公共服务水平。针对人口持续流出地区，有必要加强对公共服务的最优提供地理范围等问题的研究，为动态调整公共服务提供的数量和空间布局打下基础。

（作者系全国政协委员，民建上海市委会副主委、上海交通大学教授）

关键词： 公共服务 中心城市 常住人口